الطعن رقم 1454 لسنة 56 قضائية

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / فاروق على عبد القادر رئيـــس محكـــمة القضــاء الإداري وعضوية السيدين الأستاذين المستشارين / عبد السلام النجار نائب رئيس مجلـــــس الــدولــــــة احمد محمد الشاذلي نائب رئيس مجلـــــس الــدولــــــة وحضور السيد الأستاذ المستشار / عصــــــــام الدين عـــــــبده مــــفـــــــــــوض الدولـــــــــــــــة وسكرتارية السيد / سامى عبد الله أمـــــــــــــــــــــــين الســـــــــــــــر

المحكـــــمة ****** بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات ،وبعد المداولة . من حيث إن المدعى يطلب الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء قرار النائب العام الصادر بمنعه من السفر إلى الخارج، مع ما يترتب على ذلك من آثار . ومن حيث إنه من الدفع المبدي بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى، فإن قضاء هذه المحكمة مستقر على رفض هذا الدفع ولاتزال المحكمة عند رأيها ولا يغير من ذلك ما انتهى إليه قضاء المحكمة الإدارية العليا فى هذا الخصوص من القضاء بعدم اختصاص قضاء مجلس الدولة بنظر الطعن على القرارات الصادرة من النائب العام بالمنع من السفر (على سبيل المثال حكمها الصادر بجلسة 12/1/2002 فى الطعن رقم رقم 7960/45 ق. عليا وبجلسة 9/3/2002فى الطعن رقم 4248/47 ق عليا ) الأمر الذى يتعين معه رفض هذا الدفع ... ومن حيث إن الدعوى قد استوفت أوضاعها الشكلية المقررة قانونا. ومن حيث إن الفصل فى موضوع الدعوى يغنى عن الفصل فى طلب وقف التنفيذ. ومن حيث إنه عن الموضوع ،فإن قضاء هذه المحكمة مستقرا على إن المشرع الدستوري جعل من الحرية الشخصية حقا طبيعيا يصونه بنصوصه ويحميه بمبادئه ، فنص فى المادة (41) على أن " الحرية الشخصية حق طبيعي وهى مصونة لاتمس، وفيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد أو تقييد حريته بأي قيد أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق والصيانة أمن المجتمع ،ويصدر هذا الأمر من القاضي المختص أو النيابة العامة وذلك وفقا لأحكام القانون " ونص فى المادة (52) على أنه " للمواطنين حق الهجرة الدائمة أو الموقوتة إلى الخارج وينظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة ومغادرة البلاد" ومن حيث إنه سبق لهذه المحكمة إن استظهرت من هذه النصوص ، أن الدستور المصرى الصادر سنة 1970، خلافا للدساتير السابقة، ارتقى بالحرية فى التنقل والسفر فى مد ارج المشروعية ورفعها الى مصاف الحريات والحقوق الدستورية، مع ما يتيحه من حقيق الضرب فى واسع ارض الله والسعى فى عريض مناكبها ، سواء فى ذلك أن يكون الحق فى السفر إلى الخارج مما تخاطبه ، بيانا وتنظيما ، أحكام المادة (41) على نحو ما ذهبت إلية محكمة النقض (الحكم الصادرفى الطعن رقم 2361 لسنة 55 القضائية بجلسة 15/11/1988)، أو كان السفر إلى الخارج مما ينصرف إليه خطاب المادة (52) على نحو ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية العليا (الحكم الصادر فى الطعن رقم 326لسنة 43 القضائية بجلسة 16/5/1987 ) ، بحسبان أن المادة (41) إنما تتعلق بحرية الإقامة والتنقل فى الداخل ، فتكون محل إقليمية الدستور المصرى ، فأنه وأيا ما يكون الأمر بشاًن السند الدستوري لحرية السفر الى الخارج ؛ فإنه فى جميع الأحوال وبحسبان أن النصوص الدستورية تتكامل فيما بينها فى إطار واحد ، يتعين أن يكون المنع من السفر بأمر قضائي تستدعيه ضرورة التحقيق و أمن المجتمع وفقا للقانون على نحو ما جرى به نص المادة (41) ، أو أن يكون تنظيم هذا الأمر بقانون على نحو ما يوجبه نص المادة (52) ، فأيا ما يكون الأمر ، لا يجوز دستوريا أن يعهد القانون الذى يصدر فى هذا الشاًن ، بتنظيم الحق لغيره من السلطات أو الجهات لما ينطوى عليه ذلك من إخلال بالالتزام الدستورى بأن يكون هذا التنظيم بقانون وليس بأداة أدنى . ومن حيث إنه سبق إن ذهبت هذه المحكمة فى قضاء سابق لها إلى أن تدخل المستشار النائب العام بإصدار قرار بالمنع من السفر بمناسبة تحقيق جار يستلزم المثول أمام جهة التحقيق هو ، من قبل ومن بعد ، قرار صادر استنادا إلى الاختصاص المقرر للنيابة العامة بحسبانها أمينة على الدعوة العمومية وفى إطار ممارسة اختصاصهاالقضائى وهذا القضاء ولئن لم يرتكن إلى نص محدد فى القانون يجيز له ذلك صراحة ولكن أرتكن إلى واقع قانوني كان قائما عند صدور هذا القضاء يمثل أساسا لمشروعية قرار النائب العام فى طلبه من وزير الداخلية منع سفر بعض المواطنين يتمثل فى نص المادتين (8) و (11) من القانون رقم 97 لسنة1959 فى شاًن جوازات السفر اللتين تقومان سندا لمنح الاختصاص التشريعى لوزير الداخلية فى شان منح جواز السفر أو منعه أو سحبه وما يتفرع عن ذلك من السماح بالسفر أو المنع منه وبالوضع على قوائم الممنوعين من السفر وقد اصدر وزير الداخلية القرار رقم2214لسنة 1994 بشان تنظيم قوائم الممنوعين من السفر على سند ما تقرر له بحكم المادتين (8) و(11) من القانون رقم 97 لسنة 1959 المشار إليه فى المادة (1) منة الجهات التى يجوز لها أن تطلب الأدراج على قوائم الممنوعين من السفر ، واورد فيها النائب العام " . ومن حيث إن هذه المحكمة انتهت فى الدعوى رقم 10431لسنة 53ق بجلسة 23/11/1999 إلى أن قرار وزير الداخلية فى الوضع على القوائم الممنوعين من السفر استند إلى نص المادتين (8) و (11) من القانون المشار إليه وهما نصان تحيط بهما ظلال كثيفة من عدم الدستورية باعتبارهما يمنحان لوزير الداخلية تفويضا تشريعيا واختصاصا تقديريا لا أساس منه من الدستور ومن ثم ينطويان على تخل من المشرع عن اختصاصه وسلطاته فى تنظيم حق السفر والتنقل ، وخلصت المحكمة مما تقدم إلى إحالة أوراق الدعوى المشار إليها إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل دستورية المادتين (8) و (11) من القانون رقم 97لسنة 1959 المشار إلية والنصوص الأخرى المرتبطة بهما . ومن حيث إن المحكمة الدستورية العليا قضت بتاريخ 4/11/2000 فى القضية المقيدة بجدولها برقم 243لسنة 21 قضائية " دستورية " - بعد أن أحالت هذه المحكمة ملف الدعوى رقم10431لسنة53 القضائية إليها - بعدم دستورية نص المادة (8) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97لسنة 1959 فيما تضمنه من تخويل وزير الداخلية بموافقة وزير الخارجية سلطة تحديد شروط منح جواز السفر ، وبعدم دستورية نص المادة (11) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون المشار إلية ، وبسقوط نص المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937لسنة 1996و أقامت المحكمة هذا القضاء على ما ثبت لها من أن حق المواطن فى استخراج جواز السفر، لا يعد فحسب عنوانا لمصريته التى يشرف بها داخل وطنه وخارجه ، بل يعكس فوق رافدا من روافد حريته الشخصية التى حفى بها الدستور بنصه فى المادة (41) على ا نها مصونة ولا يجوز المساس بها "وفيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد أو ....... أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع ويصدر هذا الأمر من القاضي المختص أو النيابة العامة وذلك وفقا لأحكام القانون " . دالا بذلك على أن حرية الانتقال تنخرط فى مصاف الحريات العامة ، وان تقييدها دون مقتض مشرع ، إنما يجرد الحرية الشخصية من بعض خصائصها ويقوض بنيانها، وقد عهد الدستور بهذا النص إلي السلطة التشريعية دون غيرها بتقرير هذا المقتضى ، ولازم ذلك إن يكون تعيين شروط إصدار وثيقة السفر بيد هذه السلطة ، والأصل فيها هو المنح ،استصحابا لاصل الحرية فى الانتقال ، والاستثناء هو المنع من التنقل لا يملكه إلا قاض أو عضو نيابة عامة ، يعهد إليه القانون بذلك دون تدخل من السلطة التنفيذية التى لم يعهد أليها الدستور اختصاصا ما بتنظيم شى مما يمس الحقوق التى كفلها الدستور و أضافت المحكمة أنة لما كان هذا التنظيم يتعين أن تتولاه السلطة التشريعية بما تصدره من قوانين ، وكان قضاء هذه المحكمة قد جرى على إنه إذا ما اسند الدستور تنظيم حق من الحقوق إلى السلطة التشريعية فلا يجوز لها إن تسلب من اختصاصها وتحيل الأمر برمته إلى السلطة التنفيذية دون أن تقيدها فى ذلك بضوابط عامة و أسس رئيسية تلتزم بالعمل فى إطارها، فإذا ما خرج المشرع على ذلك وناط بالسلطة التنفيذية تنظيم الحق من كان متخليا عن اختصاصه الأصيل المقرر بالمادة (86) من الدستور،ساقطا - بالتالي - فى أساسه هوة المخالفة الدستورية ، ومن ثم فإن مسلك المشرع فى القانون رقم97لسنة1959 فيما تضمنه نص المادتين 8و11 من تفويض وزير الداخلية فى تحديد شروط منح جواز السفر وتخويله سلطة رفض منح الجواز أو تجديده ، وكذا سحبة بعد إعطائه إنما يتمخض عن تنصل من المشرع عن وضع الأسس العامة التي تنظم موضوع جوازات السفر بأكمله ، ومن ثم فإن مسلك المشرع في هذا الشان يكون مخالفا للدستور . ومن حيث إنه تنفيذا لحكم المحكمة الدستورية والذى نشر بالجريدة الرسمية فى العدد46بتاريخ 16/11/2000انهار سند وزير الداخلية فى اجابة النائب العام إلى طلب إدراج بعض الأشخاص على قوائم الممنوعين من السفر ايا ما كانت مبررات هذا الطلب ولو كان تدبيرا احترازيا لمواجهة خطورة إجرامية . ومن حيث إن الدساتير المصرية المتعاقبة حرصت على إعلاء شاًن الحرية المواطن فى التنقل من مكان إلى أخر داخل البلاد وفى مغادرة إقليم البلاد كلية والعودة إليه متى شاء، وتوكيدا لقيمة هذه الحرية حدد المشرع الدستورى الأداة التى يناط بها تنظيم هذه الحرية فقصرها على أداة واحدة هي " القانون " ، فقد استخدم عبارات عدة منها " فى حدود القانون " التى وردت فى المادة (10) من دستور 1958 ،وعبارة "إلا فى الأحوال المبينة فى القانون " التى وردت فى المادة (31) من دستور 1964 ،والمادة (50) من دستور1971 ،وعبارة " وفقا لأحكام القانون " الواردة فى المادة (41) من دستور 1971،وعبارة "وينظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة ومغادرة البلاد " التى وردت بالمادة (52) من دستور 1971، بحيث لا يجوز معه للسلطة التشريعية أن تتسلب باى حال وفى أية صورة من اختصاصها الدستورى بتنظيم الحق أو الحرية لتتنازل عنة لسلطة أخري أيا كانت وإلا وقع تصرفها فى حومة مخالفة أحكام الدستور ، كما لا يجوز لأي سلطة اغتصاب الاختصاص المقرر للسلطة التشريعية فى هذا الشان وإلا وقع ما صدر عنها فى هذا الخصوص مصادما لأحكام الدستور . من حيث إنه ترتيبا على القضاء بعدم دستورية نص المادتين8 و 11 من القرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97لسنة 1959المشار إليه ، زال الواقع القانوني الذى كان قائما ومنظما لضوابط المنع من السفر ووضع المواطنين على قوائمه ، الأمر الذي كان يترتب عليه النزول على ما تضمنته المادة رقم "41" من الدستور تطبيقا بحسبان أن المشرع الدستورى تقديرا منة ونزولا على مااولاة للحرية الشخصية من منزلة عصية على التطاول عليها خول القاضى المختص والنيابة العامة الاختصاص فى منع المواطن من التنقل متى كانت ضرورة من تحقيق تستلزم ذلك أو بغية لصيانة أمن المجتمع ، ومن ثم فلم يعد لأية سلطة إصدار أمر بذلك بل بدا متعينا اللجوء إلى صاحب الاختصاص دستوريا فى إصدار مثل هذا الأمور ، ولما كان الثابت ثمة فراغ تشريعى فيما يتعلق بتنظيم أحكام المنع من السفر وضوابطه - شكلية كانت أو موضوعية - فأنه لا مناص من أن تقدى المحكمة - باعتبارها قاضى المشروعية الذى ناط به الدستور حماية الحريات العامة ورعايتها من كل جور أو توغل - لبحث ما إذا كان واقع الحال يستوجب منع من السفر إلى الخارج البلاد - حماية للصالح العام - من عدمه وانزال حكم المشروعية علية . ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن البنك مصر اكستريور تقدم إلى النيابة العامة فى 21/11/1999 ببلاغ اورى فيه أن مدير فرع البنك بمدينة نصر قام بمنح بعض عملا الفرع لتسهيلات ائتمانية وتجاوز فى ذلك الحد المصرح به حتى بلغت قيمة تلك التجاوزات 185مليون جنية وكان من بين هولاء العملاء خالد مختار حجازى (المدعى ) والذى بلغت مديونيته تسعة ملايين ومائتان وتسعة عشر ألف وتسعمائة وسبعة جنيهات . وقد شرعت النيابة العامة فى أجراء التحقيقات الجنائية حول هذا البلاغ فاطلعت على التقارير الرقابة الإدارية والتحريات التى أجريت بشأنه والتى أكدت صحة ما ورد بالبلاغ وهو ما يوفر دلائل جدية تستوجب منع المدعى من السفر للخارج حتى تنجلى حقيقة موقفة من اتهامة بالتواطو للاستيلاء على أموال بنك مصر اكستريور - والتى لها صفة المال العام حيث تساهم الحكومة فى رأسمال هذا البنك حسبما تنطبق به أوراق الدعوى ولا يغير من ذلك ما أورد المدعى من حصوله على حكم من القضاء الذى يثبت أنة غير مدين للبنك المذكور بل أنه يداين هذا البنك بأكثر من ثلاثة ملايين وثمانمائة آلف جنية فهذا الدفاع يتعين علية أن يتوجه به إلى الجهة التحقيق الجنائي والتي تحقق فى اتهامات أخرى موجهة إليه تتعلق باستيلاء على أموال البنك بطريق غير مشروع ولما كانت المصلحة العامة تعلو - فى كثير من الحالات - على الصالح العام وتسمو عليها فى مدارج المشروعية وتبقى أولي بالحماية القضائية فى مقابل المصلحة الشخصية لاسيما وأن صاحب هذه المصلحة تلوكه الاتهامات بالتعدى على المال العام وهو عين المصلحة العامة . ومن حيث إنه لما كان ما تقدم فإن طلب المدعى تمكينه من السفر إلى الخارج البلاد وإلغاء الحظر الموقع عليه من السفر مخالفا لصحيح أحكام المشروعية وغير جدير بالحماية القضائية ويتعين لذلك القضاء برفضه - ويلزم المدعى - تبعا لذلك - مصروفات دعواه عملا بحكم المادة 184 من قانون المرافعات بحسبانه قد خسر الدعوى فلهـــــــــذه الأســـــــــــــباب ******************* حكمت المحكمة : بقبول الدعوى شكلا ورفضها موضوعا و ألزمت المدعى المصروفات . سكرتير المحكمـــة رئيس المحكمــــة

الوقائع : ****** أقام المدعى هذه المدعى بموجب صحيفة أودعت قلم كتاب المحكمة بتاريخ / / 2001 طالبا فى ختامها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بمنعة من السفر مع ما يترتب على ذلك من أثار. وذكر المدعى شرحا للدعوى انه من رجال الأعمال المشهود لهم بالكفاءة وحسن السمعة وهو صاحب ومدير مؤسسة حجازى للتجارة وا لتوكيلات وقد منح تسهيلات ائتمانية من بنك مصر اكستريور وقام بتخزين بضائع بمخازن البنك ونظرا لاستمرار العلا قات المالية مع البنك المذكور اكتشف المدعى أن إدارة البنك قامت بتحميلة بسعر فائدة يزيد على السعر المتفق علية بينهما الى غير ذلك من التصرفات المخالفة للا عراف المالية الامرالذى حدا به إلى إقامة الدعوى رقم 192 لسنة 2000تجارى كلى شمال القاهرة ضد البنك واثناء نظر الدعوى فوجى بأن البنك يتقدم بحافظة مستندات طويت على شهادة صادرة من نيابة الأموال العامة العليا تفيد أن القضية 877/99حصر أموال عامة عليا هى بلاغ مقدم من البنك ضد المدعى وان التحقيقات جارية فى هذا البلاغ فضلا عن صدور قرار النائب العام بمنعة من السفر خارج البلاد ،ويرى المدعى أن هذا القرار جاء مخالفا لأحكام الدستور والقانون على سند أن المحكمة المدنية قضت فى الدعوى المشار أليها و أظهرت فى حكمها أن المدعى يداين البنك بأكثر من ثلاثة ملايين وثمانمائة ألف جنية وأنة ليس مدينا للبنك بأية مبالغ ومن ثم سبب منعه من السفر يعدو غير متحقق ، الأمر الذى دعاة إلى إقامة الدعوى الماثلة للحكم بوقف تنفيذ وإلغاء هذا القرار . وعينت المحكمة لنظر الدعوى جلسة 27/11/2001 وتد وول نظرها بجلسات المرافعة على النحو الثابت بالأوراق ،حيث قدم وكيل المدعى مذكرة دفاع وحافظة مستندات ،وقدم محامى الحكومة حافظة مستندات ،وأودعت هيئة مفوضي الدولة - بناء على تكليف من المحكمة - تقريرا بالرأي القانوني فى الدعوى ارتأت فيه الحكم بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى والزام المدعى المصروفات ، وبجلسة 26/2/2002 قررت المحكمة حجز الدعوى ليصدر فيها الحكم بجلسة 9/4/2002 مع مذكرات ومستندات خلال ثلاثة أسابيع ، حيث أودع محامى الحكومة مذكرة دفع فيها بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى واحتياطيا طلب رفض الدعوى وقررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم بجلسة اليوم لاتمام المداولة، حيث صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به