الطعن رقم 200 لسنة 1 قضائية

صدر هذا الحكم من الدائرة الثانية المشكلة برياسة حضرة صاحب العزة محمد على راتب بك وبحضور حضرتي صاحبي العزة محمد البابلي بك وعبده محرم بك المستشارين.

إن المستفاد من أحكام الفقرات الثانية والثالثة والرابعة والخامسة من المادة الرابعة من قانون إنشاء مجلس الدولة التي تنص تارة على موظفي الحكومة أو مستخدميها "الفقرة الثانية" وتارة أخرى على وظائف الحكومة "الفقرة الثالثة " وطورا على الموظفين العموميين "الفقرة الرابعة والخامسة" المستفاد من هذه الأحكام أن المقصود من عبارة موظفي الحكومة هم موظفو الدولة العموميون بالمعنى الواسع يدخل فيهم موظفو السلطة التنفيذية المركزية والسلطات اللامركزية والمصلحية والسلطة القضائية والمؤسسات العامة.

إن موظفي البرلمان هم من موظفي الدولة العموميين المعنيين بأحكام الفقرات الأربع سالفة الذكر. أولا: لأن مدلول كلمة الحكومة في حكم الدستور يدخل تحته كل وحدة من الهيئات الثلاث المعتبرة في الدولة وهى السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية. وثانيا: لأنه يشترط لاعتبار الشخص موظفا عموميا توافر شرطين الأول أن يكون قائما بعمل دائم والثاني أن يكون هذا العمل في خدمة مرفق عام أو مصلحة عامة. وهذان الشرطان متوفران في موظفي البرلمان وثالثا: لأنه مع الفرض جدلا بأن المقصود من كلمة الحكومة الواردة في المادة الأولى من الدستور هو ما نصت عليه المواد 23 و24 و29 و30 و48 من الهيئات المتفرعة عنها ليس هو الدولة L,Etat بسلطاتها الثلاث التشريعية والتنفيذية والقضائية وأن مدلول كلمة الحكومة خاص بالسلطة التنفيذية وحدها فإن موظفي البرلمان هم من موظفي الدولة العموميين الذين يدخل في اختصاص محكمة القضاء الإداري الفصل في المنازعات الخاصة بهم على الوجه المبين أنفا.

إن استقلال كل من مجلسي البرلمان بوضع لائحته الداخلية عملا بحكم المادة 119 من الدستور وقيام كل مجلس بوضع لائحة داخلية تتضمن استقلاله بشئون موظفيه لا يؤثر في المركز القانوني لموظفي المجلسين وهو أنهم من موظفي الدولة العموميين.

إن أعمال البرلمان تنقسم إلى أربعة أقسام القسم الأول. يشمل الأعمال التشريعية المحضة الخاصة بتقرير القوانين والقسم الثاني. يشمل بعض تصرفات أوجب الدستور عرضها على البرلمان للموافقة عليها إما لأهميتها الخاصة وإما لتأثيرها على أموال الدولة أو لمساسها بالمصالح العامة والقسم الثالث. يشمل الأعمال المتعلقة بالنظام الداخلي لكل مجلس بحقوق الأعضاء وواجباتهم ومكافآتهم وفصلهم وبالمحافظة على النظام في داخل كل مجلس والقسم الرابع. يشمل تصرفات كل مجلس في رقابته للسلطة التنفيذية.

إن أعمال القسم الثاني تتضمن ثلاثة أنواع من القرارات النوع الأول. يتضمن قرارات ذات سلطة كالقرارات الخاصة بإنشاء أو إبطال الخطوط الحديدية والطرق العامة والترع والمصارف وسائر أعمال الري التي تهم أكثر من مديرية والنوع الثاني. يتضمن قرارات لها مساس بأموال الدولة ومصالحها كالقرارات الخاصة بعقد قرض عمومي (مادة 137 / 1 من الدستور ) أو القرارات الخاصة بعقود الالتزام والاحتكار التي تتم بين السلطة التنفيذية وبين الغير (مادة 137 / 2 من الدستور) أو القرارات الخاصة بالمعاهدات التي يترتب عليها تعديل في أراضى الدولة أو تحميل خزانتها شيئا من النفقات أو مساس بحقوق المصريين العامة أو الخاصة (مادة 46/2 من الدستور) وكذلك القرارات الخاصة بقانون الميزانية أو باعتماد مصروف غير وارد بالميزانية أو زائد عن التقديرات الواردة بها أو القرارات المتعلقة بنقل مبلغ من باب إلى آخر من أبواب الميزانية (مواد 137/3 و124 و143 من الدستور) والنوع الثالث يتضمن قرارات ذات صبغة وصائبة كالقرارات الخاصة بترتيب الهيئات المحلية وعلاقاتها بالإدارة المركزية وبالأفراد (المادة 123 من الدستور). وجميع القرارات المبينة في هذه الأنواع الثلاثة تصدر من البرلمان في شكل قوانين تختلف عن القوانين التشريعية في طبيعتها وفى القصد منها وهو تطبيق القوانين التشريعية العامة القائمة ويترتب على ذلك أنه لا يجوز للبرلمان عند إصدارها مجانبة قانون قائم فعلا على عكس الحال في القوانين التشريعية فإنه يجوز للبرلمان عند إقرارها مخالفة أحكام قانون سابق.

إن أعمال القسم الثالث تتضمن جميع القرارات التي تصدر من أحد المجلسين أو من رئيسيهما في شئون النظام الداخلي لكل مجلس (مادة 117 من الدستور والمواد 66 - 71 من اللائحة الداخلية لمجلس الشيوخ ) وكذلك القرارات التي تصدر من أحد المجلسين أو من إحدى لجانهما الدائمة أو المؤقتة أو من هيئة كل مجلس في شئون الأعضاء وفي الأمور الداخلية البحتة المتعلقة بالمجلسين (المواد 108 و112 و118 من الدستور والمواد 56و 57 و59و 94و 126 من اللائحة الداخلية لمجلس الشيوخ ).

قرارات القسم الرابع. تتضمن الأعمال المتعلقة بعلاقة مجلسي البرلمان بالحكومة وهى بطبيعتها من أعمال السيادة.

إن الأعمال التي يقوم بها البرلمان في القسمين الثاني والثالث هي التي تعتبر وحدها أعمالا برلمانية لصدور بعضها من البرلمان في نطاق اختصاصه الدستوري ولتعلق البعض الآخر بالنظام الداخلي للبرلمان وبعلاقته مع أعضائه. وعلى العكس مما تقدم فإن تعيين موظفي البرلمان وترقيتهم ومنحهم علاوات هو بطبيعته عمل إداري مغاير للأعمال البرلمانية سالفة الذكر.

إن المقصود بالسلطة الإدارية فيما يتعلق بالموظفين العموميين في معنى الفقرتين الأخيرتين من المادتين 6 و 35 من قانون إنشاء مجلس الدولة هي الهيئة الرياسية للموظفين المنوط بها إصدار القرارات الإدارية في شئونهم الوظيفية وتشمل هذه الهيئة رئيس مكتب كل مجلس من مجلسي البرلمان بالنسبة إلى شئون موظفيه وخدمته. ولا وجه للتحدي في هذا الصدد بما هو متبع في فرنسا من عدم جواز الطعن في القرارات الإدارية الخاصة بموظفي البرلمان ذلك أن مجلس الدولة الفرنسي يبنى حكمه بعدم قبول الطعن في هذه القرارات على عدم توافر الشرط الثاني من أحكام المادة التاسعة من قانون إنشائه الصادر في 24 من مايو سنة 1872 التي تشترط لقبول الطعن في القرارات لمجاوزة حدود السلطة، توافر شرطين الأول: أن يكون موضوعها إداريا والثاني: أن تصدر من إحدى السلطات الإدارية المختلفة لأن القرارات الإدارية الخاصة بموظفي البرلمان لا تصدر من سلطة إدارية في حكم القانون العام أما قانون مجلس الدولة المصري فهو خلو من هذا النص وقد تضمن على العكس من ذلك أحكاما تفيد اختصاص المحكمة الإدارية بنظر مسائل الموظفين العموميين بما فيهم موظفي البرلمان مما يؤكد وجهة النظر هذه وأن مجلس الدولة الفرنسي يقضى بعدم قبول الطعن في هذه القرارات تأسيسا على الظاهر من أحكام قانونه لا استنادا إلى نظرية الفصل بين السلطات واستقلال البرلمان، أنه قصر ذلك على الطعون في القرارات الإدارية والبرلمانية التي تصدر من البرلمان فقط محتفظا بحقه في الفصل في الطلبات الأخرى، وكذلك باختصاصه في تفسير جميع القرارات التي تصدر من البرلمان أيا كان نوعها إداريا أو برلمانيا كما هي الحال في شأن جميع القرارات التي تصدر من السلطات الإدارية البحتة.

إن تقدير الحالة القانونية لموظفي البرلمان المصري على الوجه المبين آنفا لا يخل بمبدأ فصل السلطات بل على العكس فانه يدعمه ويعززه، وذلك أن المقصود من هذا المبدأ هو تعاون السلطات الثلاث على القيام بالأعمال الداخلة في اختصاص كل واحدة منها في حدود أحكام الدستور والقانون وعدم اعتداء كل سلطة على حقوق الأخرى المقررة دستوريا فلا يجوز مثلا للسلطتين التنفيذية والقضائية تقرير القوانين التشريعية أو التصدي للأعمال البرلمانية البحتة التي تصدر من السلطة التشريعية، كما لا يجوز للأخيرة الفصل في المنازعات القضائية وإصدار أحكام فيها أو التدخل في الأمور الخاصة بموظفي الحكومة العموميين عدا موظفي البرلمان أو القيام بعمل من الأعمال الداخلة في النطاق الدستوري للسلطة التنفيذية لا يعنى ذلك إهدار أحكام القانون الذي يعتبر موظفي البرلمان من موظفي الدولة العموميين تسرى عليهم القواعد العامة التي تسرى على الموظفين العموميين عموما.

إن القول بإخراج موظفي البرلمان من طائفة الموظفين العموميين الذين يجوز لهم التقاضي في شئونهم أمام مجلس الدولة في حدود أحكام قانونه. هذا القول تخصيص لعموم النص بلا مخصص ولا مسوغ، بل فيه منافاة للعدالة التي تعطى الحق للموظفين وعموما في الالتجاء إلى مجلس الدولة للمطالبة بحق قررته لهم القوانين واللوائح أو الطعن في قرار إداري صدر مخالفا للقانون أيا كانت السلطة التي يتبعونها تنفيذية كانت أو تشريعية أو قضائية.

إن مبدأ فصل السلطات لا يعنى استئثار كل سلطة بالوظيفة المخولة لها إصالة حتى ولو نص القانون على خلاف ذلك بل معناه تواصل السلطات واتحادها في أداء أعمالها في حدود القوانين فيجوز مثلا للبرلمان إصدار قرارات إدارية خولته القوانين الحق في إصدارها كما يجوز له طبقا لأحكام المادة 95 من الدستور الفصل في صحة نيابة أعضائه، وعمله في هذا الشأن قضائي صرف، كما يجوز للسلطة التنفيذية إصدار اللوائح التنفيذية أو التنظيمية التي هي أعمال تشريعية بطبيعتها. وكذلك يجوز لمحكمة القضاء الإداري تقرير قواعد قانونية عامة في أحكامها لها قوة القانون يجب على السلطات الإدارية العاملة مراعاتها والعمل بها في تصرفاتها المستقبلة.

لا مقنع فيما يذهب إليه الحاضر عن المدعى عليه من عدم مسئولية الهيئات البرلمانية عن القرارات الإدارية أو التصرفات القانونية العادية التي تصدر منها. أولا - لأن المجالس النيابة هي مصالح عامة يجوز مقاضاتها أمام المحاكم المدنية أو الإدارية بحسب الأحوال بشأن تصرفاتها القانونية العادية، والقرارات الإدارية التي تصدر منها مخالفة للقانون. وثانيا - لأنه لا يوجد نص في الدستور أو في أحكام أي قانون آخر يقضى بعدم مسئولية هذه المجالس عن تصرفاتها القانونية العادية أو عن القرارات الإدارية الصرفة التي تصدر منها على خلاف القانون. وثالثا - لأن البرلمان كغيره من سائر السلطات والأفراد يجب أن يعمل في حدود القانون الذي هو سيد الجميع فإن خالفه في قرار إداري صدر منه أو في تصرف قانوني عادى تم بينه وبين الغير أمكن مقاضاته. ورابعا - لأنه وإن كان للبرلمان عند ممارسته اختصاصه التشريعي إصدار قانون معدل أو ملغي أو مخالف لقانون قائم إلا أنه يجب عليه احترام القوانين القائمة في التصرفات القانونية التي تتم بينه وبين الغير أو عند إصدار القرارات الإدارية الخاصة بموظفيه ومستخدميه.

إذا كانت الدعوى بحسب وصفها القانوني هي منازعة في راتب، جاز التقاضي في شأنها أمام محكمة القضاء الإداري في أي وقت كان مادام الحق في المطالبة لم يسقط طبقا للقواعد العادية وذلك دون التقيد بالميعاد المنصوص عليه في المادة 35 من قانون إنشاء مجلس الدولة إذ هو مقصور على طلبات إلغاء القرارات الإدارية وحدها، لان المحكمة تفصل في هذه المنازعات في اصل الحق وفي القانون كما هو الحال في دعاوى التعويض التي ترفع عن قرارات إدارية سابقة على العمل بقانون مجلس الدولة.

المقرر في قواعد القانون الإداري أن مضى المدة السالب أو المسقط ينقطع فيما يتعلق بالديون التي على الحكومة بأحد أسباب أربعة، الأول - التقاضي بشأن الحق المتنازع عليه والثاني - اعتراف الحكومة بهذا الحق والثالث - المطالبة بهذا الحق إداريا والرابع - بفعل الحكومة إذا ترتب على هذا الفعل عدم تمكين صاحب الحق من المطالبة به قضائيا، والسببان الأول والثاني مأخوذان من القواعد المدنية أم السببان الثالث والرابع فمؤسسان على طبيعة الأعمال الإدارية وعلى سلطة الإدارة فيها بالنسبة إلى دائنيها.

من شأن تقديم المدعي التظلمات المتكررة إلى مجلس الشيوخ ثم إقرار الأخير ووزارة المالية لحق المدعى في سنة 1943 ثم وضع البيان التفصيلي بالتعديلات الواجب إجراؤها في حالة المدعى على ضوء المكاتبات التي دارت بين وزارة المالية وبين مجلس الشيوخ، من شأن كل ذلك قطع المدة المقررة لسقوط الحق في العلاوة المتنازع عليها.

إن القواعد المالية التي كان معمولا بها وقت حلول العلاوة المتنازع عليها في أول أكتوبر سنة 1930 كانت تقضى بأن العلاوات الاستثنائية للمستخدمين الخارجين عن هيئة العمال لا تؤثر في علاواتهم العادية "يراجع في ذلك منشور المالية رقم 10 لسنة 1934 ملف رقم ف 234/5/24" والفقرة الأخيرة من المادة الخامسة عشرة من هذا المنشور".