الطعن رقم 21 لسنة 2 قضائية

برئاسة السيد على السيد رئيس مجلس الدولة وعضوية على إبراهيم بغدادى ومصطفى كامل إسماعيل ومحمود محمد إبراهيم وعبد المنعم سالم مشهور.

لئن كان الشارع قد ناط بالمحكمة الإدارية العليا فى الأصل مهمة التعقيب النهائى على الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الإدارى أو المحاكم الإدارية فى الأحوال التى بينتها المادة 15 من القانون رقم 55 لنسة 1959 فى شأن تنظيم مجلس الدولة للجمهورية العربية المتحدة حتى تكون كلمتها القول الفصل فى تأصيل أحكام القانون الإدارى و تنسيق مبادئه و إستقرارها و منع التناقض فى الأحكام ، الا أن هذا لا يمنع الشارع من أن يجعل فى حدود هذه المهمة إستثناء التعقيب على بعض القرارات الإدارية الصادرة من الهيئات التأديبية لحكمة يراها قد تجد سندها من حيث الملاءمة التشريعية فى اختصار مراحل التأديب حرصا على حسن سير الجهاز الحكومى ، كما قد تجد سندها القانونى فى أن قرارات تلك الهيئات و أن كانت فى حقيقتها قرارات إدارية الا أنها أشبه ما تكون بالأحكام و لكنها ليست بالأحكام ما دام الموضوع الذى تفصل فيه ليس منازعة قضائية ، بل محاكمة مسلكية تأديبية . و من ثم يسقط التحدى بالمفارقة بين القرارات التأديبية الصادرة من المحاكم التأديبية فى الأقليم المصرى بالتطبيق للقانون رقم 117 لسنة 1958 و بين مثيلاتها الصادرة من المجالس التأديبية بالأقليم السورى بالتطبيق للمرسوم التشريعى رقم 37 الصادر فى 5 من شباط " فبراير " سنة 1950 فجميعها قرارات إدارية بجزاءات تأديبية فى مؤاخذات مسلكية تنشىء فى حق الموظفين الصادرة فى شأنهم مراكز قانونية جديدة ما كانت لتنشأ من غير هذه القرارات ، بينما القرارات القضائية - كما سلف البيان - إنما تقرر فى قوة الحقيقة القانونية و جود حق أو عدم وجوده و لا يغير من هذه الحقيقة أن يعبر عن الهيئة التأديبية بلفظ المحكمة ، كما فعل القانون رقم 117 لسنة 1958 . إذ العبرة بالمعانى لا بالالفاظ و المبانى . و ليس بدعا فى التشريع أن يطعن رأسا فى قرار إدارى أمام المحكمة الإدارية العليا ، إذ لهذا نظير فى النظام الفرنس حيث يطعن رأسا أمام مجلس الدولة الفرنسى بهيئة نقض فى بعض القرارات الإدارية ، و قد كان هذا هو الشأن فى تمييز القرارات التأديبية الصادرة من المجالس التأديبية فى الأقليم السورى إذ كانت قابلة للطعن طبقا للمادة 28 من المرسوم التشريعى سالف الذكر أمام الغرفة المدنية بمحكمة التمييز بعد إذ ألغى مجلس الشورى بالقانون رقم 82 الصادر فى 31 من كانون الثانى " يناير " 1951 سواء من قبل الموظف أو من قبل الإدارة المختصة و ذلك خلال عشرة أيام من تاريخ التبليغ لعيب فى الشكل أو مخالفة القانون ، دون أن يكون للمحكمة المذكورة بأى حال أن تبحث فى مادية الوقائع ، و مفاد ذلك أن المرسوم التشريعى المشار إليه قد ناط بمجلس التأديب فى الأقليم السورى مهمة المحاكمات المسلكية المتعلقة بالموظفين الخاضعين لقانون الموظفين الأساسى كدرجة تأديبية وحيدة لا يطعن فى قرارها الا بطريق التمييز على الوجه السالف بيانه ، فاختصر بذلك اجراءات التأديب و مراحله كى يفصل فيه على وجه السرعة و هذا التنظيم فى التأديب هو الذى انتهى إليه الشارع فى الأقليم المصرى بالقانون رقم 117 لسنة 1958 فبعد أن كان التأديب يمر فى اجراءات مطولة و فى مرحلتين ابتدائية و استئنافية ثم يطعن فى القرار التأديبى النهائى أمام المحاكم الإدارية أو محكمة القضاء الإدارى بحسب الأحوال ثم فى أحكام هذه المادة أو تلك أمام المحكمة الإدارية العليا ، اختصر الشارع هذه الاجراءات و المراحل و جعل التأديب فى مرحلة وحيدة أمام هيئة تأديبية عبر عنها بالمحكمة التأديبة يطعن فى قرارتها رأسا أمام المحكمة الإدارية العليا للأسباب المشار إليها آنفا و التى أفصحت عنها المذكرة الايضاحية للقانون المذكرة بقولها : ....... و يقوم المشروع على أساس تلافى العيوب التى اشتمل عليها النظام الحالى فى شأن المحاكمات التأديبة - و لما كان من أهم عيوب نظام الحاكمات التأديبية : "1" تعدد مجالس التأديب التى تتولى المحاكمة "2" بطء اجراءات المحاكمة " 3 " غلبة العنصر الإدارى فى تشكيل مجالس التأديب ، ذلك أنه طبقا للقانون رقم 210 لسنة 1951 تتعدد المجالس التى تتولى المحاكمات التأديبية ...... و ما من شك فى أن هذا التعدد ضار بهذه المحاكمات فضلا عما تثيره من التعقيدات ، لذلك نص المشروع على أن المحاكمات التأديبية تتولاها محكمتان تأديبيتان تختص احداهما بمحاكمة الموظفين لغاية الدرجة الثانية و تتولى الأخرى محاكمة الموظفين من الدرجة الأولى فما فوقها ، و بذلك قضى على التعدد المعيب الذى احتواه النظام الحالى ، و قد قضى المشروع على ما يعيب النظام الراهن من بطء فى اجراءات المحاكمة التأديبية و ذلك بنصوص صريحة ...... ذلك أن طول الوقت الذى تستغرقه اجراءات المحاكمة التأديبية ضار بالجهاز الحكومى من ناحيتين : " 1 " أن ثبوت ادانة الموظف بعد وقت طويل يفقد الجزاء الذى يوقع عليه كل قيمة من حيث ردعه هو وجعله العقاب عبرة لغيره لأن العقاب يوقع فى وقت يكون قد انمحى فيه أثر الجريمة التى وقعت من الأذهان . "2" أن من الخير الا يظل الموظف البرئ معلقا أمره مما يصرفه عن أداء عمله إلى الأهتمام بأمر محاكمته ... كما يدخل فى هذا المجال أن المشروع عدل عما كان يقضى به القانون الحالى من جواز استئناف القرارات التأديبية لما يترتب على اباحة الاستئناف من اطالة اجراءات المحاكمة ، و بكل هذه التعديلات يستقر وضع الموظف المحال إلى المحاكمة التأديبية فى وقت قريب و إذا كان النظامان التأديبيان فى كل من الأقليمين المصرى و السورى - قبل العمل بالقانون رقم 55 لسنة 1959 - قد أصبحا متماثلين فى جوهرهما من حيث اختصار اجراءات و مراحل المحاكمة التأديبية و صار كلاهما مقصورا على مرحلة موضوعية و حيدة لا تقبل التعقيب الا بطريق التمييز فى النظام السورى وما يماثله و هو الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا فى النظام المصرى و بذلك تلاقى النظامان و سارا فى خط واحد للحكمة التشريعية عينها بحيث لا يتصور أن يكون الشارع قد قصد فى القانون رقم 55 لسنة 1959 فى شأن تنظيم مجلس الدولة العودة بنظام التأديب فى الأقليم السورى إلى تعدد مراحل التأديب و طول اجراءاته و هى عيوب كانت تعتور إلى ما قبيل القانون المشار إليه نظام التأديب فى الأقليم المصرى مما أدى إلى علاجها بالقانون رقم 117 لسنة 1958 ، و القول بغير ذلك فيه تحريف لقصد الشارع و مسخ لفهم القانون على وجه ينتكس بالنظام إلى مساوئ و عيوب أفصح الشارع عنها من قبل غير مرة ، فلا وجه والحالة هذه إلى الاخلال بما استقرت عليه الأوضاع و ذلك تحت ستار تأويل نصوص قانون مجلس الدولة الموحد تأويلا لا تحتمله هذه النصوص بمقولة أن قرارات المحاكم التأديبية فى الأقليم الجنوبى هى أحكام على عكس قرارات المجالس التأديبية فى الأقليم الشمالى ، و تلك مجرد حجة لفظية داحضة ، فجميعها قرارات إدارية فى حقيقتها و ليست أحكاما قضائية كما سلف ايضاحه ، بل أن الشارع فى القانون رقم 117 لسنة 1958 و أن كان قد غلب العنصر القضائى فى تشكيل هيئة التأديب التى عبر عنها بالمحاكم التأديبية الا أنه لم يعتبر قراراتها أحكاما قضائية و أن كان شبهها بالأحكام ، فقال فى هذا الصدد فى المذكرة الايضاحية مانصه : و قد حرص المشروع على تغليب العنصر القضائى فى تشكيل المحاكم التأديبية و ذلك بقصد تحقيق هدفين : " "1" توفير ضمانة واسعة لهذه المحاكمات لما يتمتع به القضاة من حصانات يظهر أثرها و لا ريب فى هذه المحاكمات ، و لأن هذه المحاكمات أدخل فى الوظيفة القضائية منها فى الوظيفة الإدارية . "2" صرف كبار موظفى الدولة إلى أعمالهم الأساسية و هى تصريف الشئون العامة و ذلك باعفائهم من تولى هذه المحاكمات التى تعد بعيدة عن دائرة نشاطهم الذى ينصب أساسا على إدارة المرافق العامة الموكولة إليهم ، أما هذه المحاكمات فمسألة عارضة تعطل و قتهم " . و غنى عن القول أن اعتبار المحاكمات التأديبية أدخل فى الوظيفة القضائية منها فى الوظيفة الإدارية - على حد تعبير المذكرة الايضاحية - ليس معناه أنها فى ذاتها خصومات قضائية تنتهى بأحكام بالمعنى المقصود من هذا ، و إنما هى فقط شبيهة بها و أن كانت ليس منها . يضاف إلى ما تقدم أن المادة 80 من القانون رقم 184 لسنة 1958 فى شأن تنظيم الجامعات فى الجمهورية العربية المتحدة ، بعد أن نصت على أن تكون " محاكمة أعضاء هيئة التدريس بجميع درجاتهم أمام مجلس تأديب يشكل من وكيل الجامعة رئيسا و مستشار من مجلس الدولة و أستاذ ذى كرسى من كلية الحقوق يعينه مجلس الجامعة سنويا عضوين " ، نصت فى فقرتها الأخيرة على أنه " و تسرى بالنسبة للمحاكمة أحكام القانون رقم 117 لسنة 1958 المشار إليه على أن تراعى بالنسبة للتحقيق و الإحالة إلى مجلس التأديب أحكام المادة 76 من هذا القانون " فأكد هذا النص بما يقطع كل شبهة التزام الشارع السياسة عينها التى نظم على أساسها التأديب بوجه عام بالنسبة إلى الموظفين كافة من حيث اختصار مراحله تقصره على محاكمة وحيدة أمام هيئة تتوافر فيها الضمانات اللازمة على أن يتاح التعقيب على القرار التأديبى الصادر منها أمام المحكمة الإدارية العليا و هو ما نصت عليه المادة 32 من القانون رقم 117 لسنة 1958 الذى أحال إليه القانون رقم 184 لسنة 1958 المشار إليه ، تلك المادة التى تقضى بأن أحكام المحاكم التأديبية نهائية و لا يجوز الطعن فيها الا أمام المحكمة الإدارية .

إن القرار القضائى هو الذى تصدره المحكمة بمقتضى وظيفتها القضائية و يحسم على أساس قاعدة قانونية خصومة قضائية تقوم بين خصمين تتعلق بمركز قانونى خاص أو عام ، و لا ينشئ القرار القضائى مركزا قانونيا جديدا و إنما يقرر فى قوة الحقيقة القانونية و جود حق أو عدم وجوده ، فيعتبر عنوان الحقيقة فيما قضى به متى حاز قوة الشئ المقضى به ، و يكون القرار قضائيا متى توافرت له هذه الخصائص و لو صدرت من هيئة لا تتكون من قضاة و إنما أسندت إليها سلطة قضائية استثنائية للفصل فيما نيط بها من خصومات ، و على العكس من ذلك فإن القرار التأديبى لا يحسم خصومة قضائية بين طرفين متنازعين على أساس قاعدة قانونية تتعلق بمركز قانونى خاص أو عام ، و إنما هو ينشئ حالة جديدة فى حق من صدر عليه ، شأنه فى ذلك شأن كل قرار إدارى ، و لو صدر القرار التأديبى من هيئة تتكون كلها أو أغلبها من قضاة ، إذ العبرة كما سلف القول هو بالموضوع الذى صدر فيه القرار ، فما دام هذا الموضوع إداريا كالتأديب مثلا ، فالقرارات التى تصدر فيه تكون بحكم اللزوم إدارية ، و لا تزايلها هذه الصفة لكون من أصدرها قضاة كالجزاءات التأديبية التى يوقعها رؤساء المحاكم فى حق موظفيها من كتبة و محضرين ، إذ تعتبر قرارات تأديبة لا قضائية .

إن القرار التأديبى شأنه فى ذلك شأن أى قرار إدارى آخر يجب أن يقوم على سبب يسوغ تدخل الإدارة لأحداث أثر قانونى فى حق الموظف هو توقيع الجزاء للغاية التى استهدفها القانون و هى الحرص على حسن سير العمل ، و لا يكون ثمت سبب للقرار الا إذا قامت حالة واقعية أو قانونية تسوغ هذا التدخل ، و للقضاء الإدارى فى حدود رقابته القانونية أن يراقب صحة قيام هذه الوقائع و صحة تكييفها القانونى ، و هذه الرقابة القانونية لا تعنى أن يحل القضاء الإدارى نفسه محل السطات التأديبية المختصة فيما هو متروك لتقديرها و وزنها ، فيستأنف النظر بالموزانة و الترجيح فيما يقوم لدى السلطات التأديبية من دلائل و بيانات و قرائن أحوال اثباتا أو نفيا فى خصوص قيام أو عدم قيام الحالة الواقعية أو القانونية التى تكون ركن السبب أو أن يتدخل فى تقدير خطورة هذا السبب و ما يمكن ترتيبه عليه من آثار ، بل أن هذه السلطات حرة فى تقدير تلك الدلائل و البيانات و قرائن الأحوال تأخذها دليلا إذا اقتنعت بها و تطرحها إذا تطرق الشك إلى وجدانها ، و إنما الرقابة للقضاء الإدارى فى ذلك تجد حدها الطبيعى - كرقابة قانونية - و إنما الرقابة للقضاء الإدارى فى ذلك تجد حدها الطبيعى - كرقابة قانونية - فى التحقيق مما إذا كانت النتيجة التى انتهى إليها القرار التأديبى فى هذا الخصوص مستفادة من أصول موجودة أو أثبتتها السلطات المذكورة و ليس لها وجود ، و ما إذا كانت النتيجة مستخلصة استخلاصا سائغا من أصول تنتجها ماديا أو قانونيا ، فإذا كانت منتزعة من غير أصول موجودة أو كانت مستخلصة من أصول لاتنتجها أو كان تكييف الوقائع على فرض وجودها ماديا لا ينتج النتيجة التى أو كان تكييف الوقائع على فرض وجودها ماديا لا ينتج النتيجة التى يتطلبها القانون ، كان القرار فاقدا ركنا من أركانه هو ركن السبب و وقع مخالفا للقانون ، أما إذا كانت النتيجة مستخلصة استخلاصا سائغا من أصول تنتجها ماديا أو قانونا فقد قام القرار على سببه و كان مطابقا للقانون ، و سبب القرار التأديبى بوجه عام هو اخلال الموظف بواجبات وظيفته أو اتيانه عملا من الأعمال المحرمة عليه ، فكل موظف يخالف الواجبات التى تنص عليها القوانين أو القواعد التنظيمة العامة أو أوامر الرؤساء فى حدود القانون أو يخرج على مقتضى الواجب فى أعمال وظيفته تلك التى يجب أن يقوم بها بنفسه إذا كان منوطا به و أن يؤديها بذمة و أمانة - أن هذا الموظف إنما يرتكب ذنبا إداريا هو سبب القرار يسوغ تأديبه فتتجه إرادة الإدارة إلى انشاء أثر قانونى فى حقه هو توقيع جزاء عليه بحسب الشكل و الأوضاع المقررة قانونا و فى حدود النصاب المقرر .

إن المادة 72 من القانون رقم 184 لسنة 1958 فى شأن تنظيم الجامعات فى الجمهورية العربية المتحدة تنص على أن " لمدير الجامعة بناء على عرض عميد الكلية أن يرخص بصفة استثنائية لأعضاء هيئة التدريس فى مزاولة مهنتهم خارج الجامعة أو داخلها فى غير أوقات العمل الرسمية بشرط أن يكسب المرخص له فى ذلك خبرة تنفع فى تخصصه العلمى و بشرط الا يتعارض هذا الترخيص مع الواجبات الجامعية و حسن أدائها و لا مع اللوائح المعمول بها فى مزاولة هذه المهنة ، و يصدر بقواعد تنظيم مزاولة المهنة قرار من المجلس الأعلى للجامعات ، و لا يكون الترخيص فى مزاولة المهنة خارج الجامعة الا لمن مضى على تخرجه عشر سنوات و قضى ثلاث سنوات على الأقل فى هيئة التدريس ... " و لما كان الثابت من الأوراق أن الطاعن تخرج فى كلية الطب بجامعة دمشق فى يونية سنة 1951 و عين مدرسا فى الكلية المذكورة فى 17 من كانون الثانى " يناير " 1956 و من ثم فإنه لم يستوف الشروط المنصوص عليها فى المادة 72 سالفة الذكر التى تشترط لامكان الترخيص بمزاولة المهنة خارج الجامعة أن يكون قد مضى على تخرجه عشر سنوات ، و يكون ما استخلصة القرار المطعون فيه والنتيجة التى انتهى إليها فى ادانة الطاعن هو استخلاص سليم من أصول موجودة بطريقة سائغة ، و لا يبرئه من المخالفة المنسوبة إليه ، أن يكون له نظراء لم يقدموا للمحاكمة التأديبية ما دامت المخالفة المنسوبة إليه ، أن يكون له نظراء لم يقدموا للمحاكمة التأديبة ما دامت المخالفة المنسوبة إليه هو قائمة قانونا ، و إنما هذا الزعم لو صح لكان عيبا فى سلوك الجهة الإدارية ، و محل الشكوى من ذلك إنما يكون أمام الجهات الإدارية الأعلى ذات الاختصاص فى هذا الشأن .