الطعن رقم 142 لسنة 2 قضائية

برئاسة السيد على السيد رئيس مجلس الدولة وعضوية إبراهيم الديوانى والإمام الإمام الخريبى وعلى إبراهيم بغدادى ومصطفى كامل إسماعيل.

إن نص المادة 15 من القانون رقم 165 لسنة 1955 فى شأن تنظيم مجلس الدولة لم يخصص الطعن فى الأحكام الصادرة من محكمة القضاء الإدارى بتلك التى تصدرها تلك المحكمة فى دعاوى مرفوعة إليها إبتداء دون الأحكام التى تصدرها فى دعاوى مرفوعة إليها طعناً فى قرار لجنة قضائية أو حكم لمحكمة إدارية ، بل المناط فى ذلك هو كون الحكم المطعون فيه صدر فى أيهما و قامت به حالة أو أكثر من حالات الطعن المنصوص عليها فى المادة المذكورة .

إن الإجراء لا يكون باطلاً إلا إذا نص القانون على بطلانه أو شابه عيب جوهرى ترتب عليه ضرر للخصم ، و يزول هذا البطلان إذا نزل عنه من شرع لمصلحته ، أو إذا رد على هذا الإجراء بما يدل على أنه إعتبره صحيحاً ، أو قام بأى عمل أو إجراء آخر بإعتباره كذلك ، فيما عدا الحالات التى يتعلق فيها البطلان بالنظام العام ، و ذلك طبقاً للمادتين 25 و 26 من قانون المرافعات المدنية و التجارية .

إن إجراءات قانون المرافعات المدنية و التجارية أو أحكامه لا تطبق أمام القضاء الإدارى إلا فيما لم يرد فيه نص خاص فى قانون مجلس الدولة ، و بالقدر الذى لا يتعارض أساساً مع نظام المجلس و أوضاعه الخاصة به .

على مقتضى الإجراءات و الأوضاع الخاصة بنظام التداعى أمام القضاء الإدارى تجب التفرقة بين الإجراء الذى يقيم المنازعة الإدارية أمامه سواء أكان طعناً بالإلغاء أم غيره ، و ما يترتب على هذا الإجراء من آثار ، و بين ما يتلو ذلك من إجراءات و ما يترتب عليها . فإذا كانت إقامة المنازعة الإدارية بحسب هذا النظام تتم بإجراء معين وقع صحيحاً ، فإنه ينتج آثاره فى هذا الشأن ، و بهذه المثابة لا يلحقه بطلان إجراء تال ، و إنما ينصب البطلان على هذا الإجراء وحده فى الحدود و بالقيود و بالقدر الذى قرر الشارع .

إن إقامة المنازعة الإدارية تتم طبقاً للمادة 13 من القانون رقم 9 لسنة 1949 و للمادة 20 من القانون رقم 165 لسنة 1955 بإجراء معين يقوم به أحد طرفى المنازعة هو إيداع عريضتها سكرتيرية المحكمة ، و به تنعقد هذه المنازعة و تكون مقامة فى الميعاد القانونى ما دام الإيداع قد تم خلاله ، و تقع صحيحة ما دامت العريضة قد إستوفت البيانات الجوهرية التى ضمنتها المادة 14 من القانون الأول و المادة 20 من القانون الثانى . أما إعلان العريضة و مرفقاتها إلى الجهة الإدارية و إلى ذوى الشأن فليس ركناً من أركان إقامة المنازعة الإدارية أو شرطاً لصحتها ، و إنما هو إجراء مستقل لا يقوم به أحد طرفى المنازعة و إنما تتولاه المحكمة من تلقاء نفسها ، و المقصود منه هو إعلان الطرف الآخر بإقامة المنازعة الإدارية و دعوة ذوى الشأن جميعاً لتقديم مذكراتهم و مستنداتهم فى المواعيد المقررة بطريق الإيداع فى سكرتيرية المحكمة ، و ذلك تحضيراً للدعوى و تهيئتها للمرافعة ، فإذا تمت هذه المرحلة عين رئيس المحكمة تاريخ الجلسة التى تنظر فيها و تبلغ سكرتيرية المحكمة تاريخ الجلسة إلى ذوى الشأن ، كل ذلك طبقاً للإجراءات و الأوضاع التى نص عليها قانون مجلس الدولة ، و هى تتميز بأن دور المحكمة فى تحريك المنازعة و السير فيها دور إيجابى و ليس سلبياً معقوداً زمامه برغبة الخصوم .

إن بطلان إعلان عريضة الدعوى و مرفقاتها إلى أى من ذوى الشأن فى المنازعة الإدارية لا يكون مبطلاً لإقامة الدعوى ذاتها ما دامت قد قامت صحيحة فى الميعاد القانونى بإجراء سابق حسبما حدده قانون مجلس الدولة ، و إنما البطلان لا ينصب إلى على الإعلان وحده إن كان لذلك وجه ، و لا يترتب على البطلان أثر إلا فى الحدود و بالقدر الذى إستهدفه الشارع . و من باب أولى لا وجه للبطلان إذا كان الإعلان قد وقع صحيحاً ، و لكن بعد ميعاد السبعة الأيام المشار إليه فى المادة 22 من القانون رقم 165 لسنة 1955 بشأن تنظيم مجلس الدولة . و غاية الأمر أنه إذا كان الإعلان قد وقع باطلاً فإنه لا ينتج أثره فى خصوص ما سبقت الإشارة إليه من اليوم الذى يتم فيه إعلان ذوى الشأن إعلاناً صحيحاً بعد ذلك ، و يكون من حق أى منهم إذا طلب تمكينه من تقديم مذكراته أن يمنح المواعيد المقررة لهذا الغرض ، و أن يجاب إلى طلبه فى أى حالة كانت عليها الدعوى ، و ذلك لحين الفصل فيها ، أما إذا كان الثابت أنه قد تقدم فى المواعيد الأصلية ، بناء على الإعلان الباطل ، بمذكراته و مستنداته فيكون الأثر المقصود من الإعلان ، و هو الإعلام بقيام المنازعة الإدارية و الإيذان بإفتتاح المواعيد القانونية و تقديم المذكرات و المستندات خلالها ، قد تحقق فعلاً ، و يكون صاحب الشأن قد رتب عليه الأثر المقصود من الإعلان الصحيح ، مما لا مندوحة معه من إعتبار ما تم من جانبه محققاً هذا الأثر ، أما إذا كان الإعلان قد وقع صحيحاً و لكن بعد السبعة الأيام المشار إليها آنفاً ، فغنى عن البيان أن المواعيد لا تبدأ إلا من تاريخ هذا الإعلان ، و ليست من تاريخ إنتهاء السبعة الأيام المذكورة.

يبين من إستعراض قرارات مجلس الوزراء المختلفة الصادرة بحساب مدد الخدمة السابقة أنه فى 18 من أكتوبر سنة 1930 وافق على وضع قواعد خاصة بحساب مدد الخدمة السابقة فى تحديد الماهية الأولية عند التعيين المباشر فى خدمة الحكومة المصرية بالشروط الآتية ، و قد تضمنتها أحكام المنشور رقم 2 لسنة 1931 و هذه القواعد هى : فى الوظائف الفنية : ـــــــــــــــــــــــــــــــ 1- يشترط أن يكون العمل فى الخدمة السابقة من نوع عمل الوظيفة المطلوب التعيين فيها . 2- أن تكون الخدمة السابقة فى إحدى مصالح الحكومة أو الهيئات الآتى ذكرها : وزارة الأوقاف - حكومة السودان - الخاصة الملكية - الأوقاف الملكية الخصوصية - المعاهد الدينية - مجالس المديريات - المجالس البلدية و المحلية - مجلس الصحة البحرية و الكورنتينات - الجمعية الزراعية - المدارس التى تحت إشراف وزارة المعارف - البنوك المعتمدة من الحكومة لإعطاء الكفالات بشرط أن يكون المرشح حاملاً لشهادة فنية . 3- أقصى مدة خدمة سابقة يجوز حسابها هى ست سنوات فقط مهما بلغ طول هذه الخدمة ، و لا تحسب أية مدة تقل عن سنتين كما لا يجوز أن تضم مدد تقل عن سنة أشهر بعضها إلى بعض لإدخالها فى الحساب . 4- يجوز منح المرشح فى الدرجة المطلوب تعيينه فيها الماهية الأولية المقررة لمؤهلاته الدراسية مضافاً إليها علاوة أو أكثر من علاوات الدرجة بنسبة مدة الخدمة السابقة بحيث لا يتجاوز عدد العلاوات ثلاثاً . 5- لا تحسب مدة الخدمة السابقة و لا التمرين بالعمل الفنى فى هيئة غير الهيئات المنصوص عليها فى البند الثانى إلا بقرار من اللجنة المالية التى تقدر ظروف كل حالة . 6- لا تدخل مدة الخدمة السابقة و لا مدة التمرين العملى الفنى فى حساب الأقدمية فى الدرجة للترقية و لا فى حساب المدة المقررة لمنح علاوة بل تبتدئ المدة القانونية للترقية أو العلاوة من تاريخ التعيين . 7- لا تحسب مدة الخدمة السابقة بالشروط المتقدمة إلا عند التعيين المباشر فى الدرجة السادسة و ما يقل عنها . أما عند التعيين المباشر فى الدرجة الخامسة فما فوق فلا تحسب تلك المدد السابقة إلا بقرار من اللجنة المالية و مجلس الوزراء . 8- حساب المدد السابقة فى تحديد الماهية الأولية جوازى لا إلزامى أى أنه لا يتحتم على الوزارة المختصة منح علاوة ما فوق الماهية المقررة للمؤهلات الدراسية ، بل لها أن تمنحها كلها أو بعضها أو لا تمنح العلاوة مطلقاً ، و متى تقررت الماهية على هذه القاعدة لا يجوز مطلقاً إدخال تعديل عليها . فى الوظائف الكتابية : ـــــــــــــــــــــــــــــــــــ 1- تطبق الأحكام المتقدمة على الموظفين الكتابيين مع القيد الآتى : أقصى مدة خدمة سابقة يجوز حسابها أربع سنوات فقط مهما بلغ طول هذه المدة على أنه لا يجوز منح الموظف أو المستخدم أكثر من علاوتين من علاوات الدرجة المعين فيها . قواعد عامة : ــــــــــــــــــــ "أ" القواعد المتقدمة لا تمس الأحكام المتعلقة بإعادة قدماء الموظفين إلى الخدمة . "ب" يعمل بهذه القواعد من تاريخ صدورها أى أن الموظفين الذين سبق تعيينهم و ربطت لهم ماهية لا يجوز لهم المطالبة بالمعاملة بها . "ج" جميع الأحكام المعمول بها الآن لحساب مدة الخدمة السابقة لتقدير الماهية فى حساب الأقدمية فى الدرجة تعتبر ملغاة من تاريخ صدور التعليمات المتقدمة . إستمر العمل بالقواعد المشار إليها حتى 16 من يونية سنة 1941 حيث صدر قرار من مجلس الوزراء يقضى بوقف العمل بقرار 18 من أكتوبر سنة 1930 ريثما تعيد وزارة المالية بحث الموضوع . و لما أتمته تقدمت به فى 30 من يناير سنة 1944 ، و فيما يلى بيان القواعد التى أقرها المجلس فى هذا التاريخ : تحسب مدد الخدمة السابقة فى الأقدمية و العلاوة بالنسبة لمن كانوا معينين على وظيفة دائمة أو مؤقتة أو على إعتماد أو باليومية أو بمكافأة أو فى وظيفة خارج الهيئة بشرط أن يكون للخدمة السابقة صفة الإستقرار حسب الشروط الآتية : 1 - ألا تقل مدة الخدمة السابقة عن ثلاث سنوات . 2- أن يتحدد العمل الجديد فى طبيعته . 3- ألا تقل المؤهلات السابقة عن المؤهلات اللازمة للعمل الجديد . 4- ألا تقل الدرجة السابقة عن الدرجة الجديدة . 5- ألا يكون سبب إنتهاء الخدمة السابقة قرار تأديبياً أو حكماً مانعاً من التوظف أو سوء السلوك . 6- ألا تزيد مدة ترك العمل على سنتين . فإن إنتفى شرط من هذه الشروط كان التعيين تعييناً جديداً يخضع فيه الموظف لما يخضع له كل مرشح جديد ، و إن توافرت و كانت الخدمة على وظيفة معينة فى الميزانية أو على إعتماد ، أعيد الموظف بدرجته و ماهيته السابقتين على ألا تزيد الماهية على نهاية الدرجة و إحتفظ له بما إكتسب من أقدمية للترقية و العلاوة فى درجته السابقة قبل ترك الخدمة ، و إذا كانت الخدمة السابقة باليومية أو بالمكافأة جازت إعادته بحالته السابقة . هذا إذا كانت الخدمتان متصلتين ، أما إذا إنفصلتا فلا يحسب إلا ثلاثة أرباعها ، و إن تعذرت الإعادة إلى مثل درجته السابقة و أعيد إلى أقل منها حسب له فى درجته الجديدة الأقدمية التى إكتسبها فى درجاته السابقة إبتداء من تاريخ حصوله على الدرجة المعادلة للدرجة الجديدة . و إن كانت الخدمة السابقة فى هيئة شبه حكومية تطبق نظر الحكومة حسب ثلاثة أرباع المدة و تقدر الدرجة و الماهية على أساس المؤهل الدراسى و درجة العمل الحكومى المماثل لعمله و إفتراض حصول ترقية بعد كل ست سنوات من المدة المحسوبة بحيث لا يكون تعيينه فى الحكومة فى درجة أعلى من التى كان يشغلها فى الهيئة الشبه الحكومية و لا بماهية أكبر من التى كان يتقاضاها إلا إذا كان مؤهله الدراسى يعطيه الحق فى ماهية أو فى درجة أعلى فيمنحها طبقاً لهذا المؤهل . و إن كانت الخدمة من هيئة شبه حكومية و لا تطبق نظم الحكومة أو فى هيئة خاصة أو عمل حر حسب نصف المدة على الأساس المتقدم و تطبق هذه القواعد على الموجودين فى الخدمة بحيث لا يصرف فرق إلا من 30 من يناير سنة 1944 . و فى 26 من مارس سنة 1946 قررت وزارة المالية وقف العمل مؤقتاً بأحكام قرار مجلس الوزراء سالف الذكر ريثما تعيد الوزارة النظر فى الأمر و تحدد الهيئات و البنوك و الشركات التى يجوز ضم مدد الإشتغال فيها إلى الخدمة الحكومية ، و فى 11 من مايو سنة 1947 وافق مجلس الوزراء على قواعد جديدة لحساب مدد الخدمة السابقة فى الأقدمية و تحديد الماهية لا تخرج فى إجمالها عن قرار 30 من يناير سنة 1944 ، و حددت الهيئات التى يجوز ضم مدد الإشتغال فيها إلى الخدمة الحكومية بما يتفق و قرار 18 من أكتوبر سنة 1930 و زيدت عليها : 1- الهيئات و الجمعيات المهنية الصادر بتنظيم الإشتغال بها قانون من قوانين الدولة كالإشتغال بالطب و المحاماة و الهندسة إذ أن العمل فى هذه المهن مقصور على من يكون حائزاً لبكالوريوس الطب أو ليسانس الحقوق أو لبكالوريوس الهندسة أو الشهادات الفنية الأخرى ...... 2- الهيئات و الجمعيات الصادر بتشكيلها قوانين أو مراسيم أو أوامر ملكية كالجمعية الجغرافية و جمعية الإسعاف ..... 3-بنك التسليف الزراعى و بنك التسليف العقارى و البنوك العقارية و الشركات المساهمة الصادر بتأليفها مرسوم و الجمعيات التعاونية و الغرف التجارية . و تضمنت هذه القواعد أن " تقدر الدرجة و الماهية عند حساب مدد الخدمة السابقة على أساس المؤهل الدراسى و درجة العمل الحكومى المماثل لعمل الموظف " . و فى 7 من نوفمبر سنة 1948 وافق مجلس الوزراء على القواعد التى تتبع لتسوية حالة المستخدمين الذين كانوا باليومية ثم وضعوا على درجات بعد 9 من ديسمبر سنة 1944 ، و قد نص فى هذا القرار على أن ذوى المؤهلات الدراسية التى تجيز التعيين فى الدرجات الثامنة و السابعة و السادسة تحسب لهم نصف مدد خدمتهم الحكومية التى قضيت فى سلك اليومية أو سلك الوظائف الخارجة عن الهيئة فى أقدمية الدرجة التى وضع فيها كل منهم حسب مؤهله الدراسى سواء أكانت هذه المدد منفصلة أو متصلة ، إذا كانت مدد الإنفصال فى كل مرة لا تزيد على خمس سنوات . و فى 11 من يونية سنة 1950 وافق مجلس الوزراء على ما طلبته وزارة الزراعة من ضم مدد الخدمة التى قضاها موظفوها المؤهلون على إعتمادات أو فى التمرين فى أقدميتهم فى الدرجات التى نقلوا إليها حتى لا يسبقهم فى الأقدمية من إلتحقوا فى الخدمة بعدهم و عينوا مباشرة فى نفس الدرجات . و فى 20 من أغسطس سنة 1950 وافق المجلس أيضاً على القواعد الآنية : " أولاً - حساب مدة التطوع فى جميع أسلحة الجيش المختلفة و البحرية و الطيران كاملة فى أقدمية الدرجة المقررة للمؤهل الدراسى الذى يحمله المتطوع و ذلك عند إلتحاقه فى وظيفة مدنية على ألا يترتب على ذلك زيادة فى الماهية . ثانياً - حساب مدد الخدمة السابقة كاملة فى أقدمية الدرجة بالنسبة لحملة المؤهلات الدراسية سواء كانت تلك المدد قضيت على إعتماد فى درجة أو على غير درجة أو باليومية أو فى درجة أقل من الدرجة المقررة للمؤهل الدراسى و على أن يسرى هذا على المتطوعين ذوى المؤهلات الدراسية فى جميع أسلحة الجيش ....... ثالثاً - تطبيق البندين السابقين على حملة المؤهلات الدراسية الذين وضعوا على الدرجات المقررة لمؤهلاتهم قبل 9 من ديسمبر سنة 1944 و كذلك الذين وضعوا أو يوضعون على تلك الدرجات بعد هذا التاريخ " .

إن قرارات حساب مدد الخدمة السابقة جميعاً قد إستهدفت تسوية حالات خاصة بشروط معينة فى فترة محددة ، و هى حالات الموظفين المؤهلين الموجودين فى الخدمة فى سلك الدرجات ، فشرط إفادة الموظف من أى من هذه القرارات - بالشروط الواردة بها - أن يكون حاصلاً على مؤهل دراسى و موجوداً عند الضم على درجة من درجات الداخلين فى الهيئة ، و قد رددت القرارات جميعاً هذين الشرطيين الأساسيين ، و بذلك يخرج من مجال تطبيق هذه القرارات غير ذوى المؤهلات و من لم يكن منهم عند الضم فى درجة داخل الهيئة ، أما إذا كان مؤهلاً و كان عند الضم على درجة داخل الهيئة فيجوز ضم مدة خدمته السابقة فى كادر العمال إن توافرت فى حقه سائر الشروط الأخرى ، و من ثم إذا ثبت أن المدعى و إن كان معيناً فى الدرجة الثامنة و هى من الدرجات الدائمة ، إلا أنه تخلف فى حقه شرط الحصول على المؤهل الدراسى ، و بذلك لا يفيد من أحكام قرارات حساب مدد الخدمة السابقة ، سواء فى ذلك أعومل طبقاً لقرار 30 من يناير سنة 1944 أم طبقاً لقرار 11 من مايو سنة 1947 .