الطعن رقم 7818 لسنة 56 قضائية

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / فاروق عبد القادر رئيس محكمة القضاء الإدارى وعضوية السيدين الأستاذين المستشارين / أحمد محمد الشاذلى نائب رئيـــس مجلـــــس الدولة و عبد السلام عبد المجيد النجار نائب رئيــــس مجلـــــس الدولة وحضور السيد الأستاذ المستشار/ محمد مختار محمود مفــــــــــــــوض الدولـــــــــــة وسكـــــــــــرتارية الـــــــسيد / ســــــــــامي عبد الله أميــــــــــــــن الســــــــــــــــــر

بعد الاطلاع على الأوراق ، وسماع الإيضاحات ، وبعد المداولة 0 من حيث إن المدعى يطلب - فى نطاق الشق الموضوعى من الدعوى - إلغاء قرار النائب العام الصادر بمنعه من السفر مع ما يترتب على ذلك من آثار 0 ومن حيث إنه عن الموضوع ، فإنه باستعراض أحكام الدستور يبين أن المشرع الدستوري جعل من الحرية الشخصية حقا طبيعيا يصونه بنصوصه ويحميه بمبادئه ، فنص فى المادة (41 ) على أن " الحرية الشخصية حق طبيعي وهى مصونة لا تمس ، وفيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد أو تقييد حريته بأي قيد أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع ، ويصدر هذا الأمر من القاضى المختص أو النيابة العامة ، وذلك وفقا لأحكام القانون 0" ونص في المادة (52) على أنه " للمواطنين حق الهجرة الدائمة أو الموقوتة إلى الخارج وينظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة ومغادرة البلاد " 0 ومن حيث إنه سبق لهذه المحكمة أن استظهرت من هذه النصوص ، أن الدستور المصرى الصادر سنة 1970 ، خلافا للدساتير السابقة ، ارتقى بالحرية في التنقل والسفر في مدارج المشروعية ورفعها إلى مصاف الحريات والحقوق الدستورية ، مع ما يتيحه ذلك من حقيق الضرب في واسع أرض الله والسعى في عريض مناكبها ، سواء في ذلك أن يكون الحق في السفر إلى الخارج مما تخاطبه ، بيانا وتنظيما ، أحكام المادة (41) على نحو ما ذهبت إليه محكمة النقض ( الحكم الصادر في الطعن رقم 2361 لسنة 55 القضائية بجلسة 15/11/1988 ) ، أو كان السفر إلى الخارج مما ينصرف إليه خطاب المادة (52) على نحو ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية العليا ( الحكم الصادر في الطعن رقم 326 لسنة 43 القضائية بجلسة 16/5/1987 ) ، بحسبان أن المادة ( 41 ) إنما تتعلق بحرية الإقامة والتنقل في الداخل ، فتكون محل إقليمية الدستور المصرى ؛ فإنه وأيا ما يكون الأمر بشأن السند الدستوري لحرية السفر إلى الخارج ، فإنه في جميع الأحوال وبحسبان أن النصوص الدستورية تتكامل فيما بينها في إطار واحد ، يتعين أن يكون المنع من السفر بأمر قضائي تستدعيه ضرورة التحقيق وأمن المجتمع وفقا للقانون على نحو ما جرى به نـــــــص المادة (41) ، أو أن يكون تنظيم هذا الأمر بقانون على نحو ما يوجبه نص المادة (52) ، فأيا ما يكون الأمر ، لا يجوز دستوريا أن يعهد القانون الذى يصدر في هذا الشأن ، بتنظيم الحق لغيره من السلطات أو الجهات لما ينطوي عليه ذلك من إخلال بالالتزام الدستوري بأن يكون هذا التنظيم بقانون وليس بأداة أدنى 0 ومن حيث إنه سبق أن ذهبت هذه المحكمة في قضاء سابق لها إلى أن تدخل المستشار النائب العام بإصدار قرار بالمنع من السفر بمناسبة تحقيق جار يستلزم المثول أمام جهة التحقيق هو ، من قبل ومن بعد قرار صادر استنادا إلى الاختصاص المقرر للنيابة العامة بحسبانها أمينة على الدعوى العمومية وفى إطار ممارسة اختصاصها القضائى وهذا القضاء ولئن لم يرتكن إلى نص محدد في القانون يجيز له ذلك صراحة ولكن ارتكن إلى واقع قانونى كان قائما عند صدور هذا القضاء يمثل أساسا لمشروعية قرار النائب العام في طلبه من وزير الداخلية منع سفر بعض المواطنين يتمثل في نص المادتين (8) و(11) من القانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر اللتين تقومان سندا لمنح الاختصاص التشريعى لوزير الداخلية في شأن منح جواز السفر أو منعه أو سحبه وما يتفرع عن ذلك من السماح بالسفر أو المنع منه أو بالوضع على قوائم الممنوعين من السفر وقد أصدر وزير الداخلية القرار رقم 2214 لسنة 1994 بشأن تنظيم قوائم الممنوعين من السفر على سند ما تقرر له بحكم المادتين (8) و (11) من القانون رقم 97 لسنة 1959 المشار إليه وقد حدد في المادة (1) منه الجهات التى يجوز لها أن تطلب الإدراج على قوائم الممنوعين من السفر ، وأورد فيها النائب العام" 0 ومن حيث إن هذه المحكمة انتهت في الدعوى رقم 10431 لسنة 53 ق بــــــجلسة 23/11/1999 إلى أن قرار وزير الداخلية في الوضع على قوائم الممنوعين من السفر استند إلى نصى المادتين (8) و (11) من القانون المشار إليه وهما نصان تحيط بهما ظلال كثيفة من عدم الدستورية باعتبارهما يمنحان لوزير الداخلية تفويضا تشريعيا واختصاصا تقديريا لا أساس له من الدستور ومن ثم ينطويان على تخل من المشرع عن اختصاصه وسلطاته في تنظيم حق السفر والتنقل ، وخلصت المحكمة مما تقدم إلى إحالة أوراق الدعوى المشار إليها إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل في دستورية المادتين (8 ) ، (11) من القانون رقم 97 لسنة 1959 المشار إليه والنصوص الأخرى المرتبطة بهما 0 ومن حيث إن المحكمة الدستورية العليا قضت بتاريخ 4/11/2000 في القضية المقيدة بجدولها برقم 243 لسنة 21 قضائية " دستورية " - بعد أن أحالت هذه المحكمة ملف الدعوى رقم 10431 لسنة 53 القضائية إليها - بعدم دستورية نص المادة (8) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959 فيما تضمنه من تخويل وزير الداخلية بموافقة وزير الخارجية سلطة تحديد شروط منح جواز السفر ، وبعدم دستورية نص المادة (11) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون المشار إليه ، وبسقوط نص المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996 ، وأقامت المحكمة هذا القضاء على ما ثبت لها من أن حق المواطن في استخراج جواز السفر ، لايعد فحسب عنوانا لمصريته التى يشرف بها داخل وطنه وخارجه ، بل يعكس فوق ذلك رافداً من روافد حريته الشخصية التى حفى بها الدستور بنصه في المادة (41) على أنها مصونة ولا يجوز المساس بها " وفيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد أو 000 أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع ويصدر هذا الأمر من القاضى المختص أو النيابة العامة وذلك وفقا لأحكام القانون " دالا بذلك على أن حرية الانتقال تنخرط في مصاف الحريات العامة ، وأن تقييدها دون مقتض مشروع ، إنما يجرد الحرية الشخصية من بعض خصائصها ويقوض بنيانها ، وقد عهد الدستور بهذا النص إلى السلطة التشريعية دون غيرها بتقرير هذا المقتضى ، ولازم ذلك أن يكون تعيين شروط إصدار وثيقة السفر بيد هذه السلطة ، والأصل فيها هو المنح ، استصحاباً لأصل الحرية في الانتقال ، والاستثناء هو المنع ، وأن المنع من التنقل لا يملكه إلا قاض أو عضو نيابة عامة ، يعهد إليه القانون بذلك دون تدخل من السلطة التنفيذية التى لم يعهد إليها الدستور اختصاصا ما بتنظيم شئ مما يمس الحقوق التى كفلها الدستور ، وأضافت المحكمة إنه لما كان هذا التنظيم يتعين أن تتولاه السلطة التشريعية بما تصدره من قوانين ، وكان قضاء هذه المحكمة قد جرى على أنه إذا ما أسند الدستور تنظيم حق من الحقوق إلى السلطة التشريعية فلا يجوز لها أن تتسلب من اختصاصها وتحيل الأمر برمته إلى السلطة التنفيذية دون أن تقيدها في ذلك بضوابط عامة وأسس رئيسة تلتزم بالعمل في إطارها ، فإذا ما خرج المشرع على ذلك وناط بالسلطة التنفيذية تنظيم الحق من أساسه كان متخليا عن اختصاصه الأصيل المقرر بالمادة (86) من الدستور ، ساقطا - بالتالى - في هوة المخالفة الدستورية ، ومن ثم فإن مسلك المشرع في القانون رقم 97 لسنة 1959 فيما تضمنه نص المادتين 8 و 11 من تفويض وزير الداخلية في تحديد شروط منح جواز السفر وتخويله سلطة رفض منح الجواز أو تجديده ، وكذا سحبه بعد إعطائه إنما يتمخض عن تنصل من المشرع عن وضع الأسس العامة التى تنظم موضوع جوازات السفر بأكمله ، ومن ثم فإن مسلك المشرع في هذا الشأن يكون مخالفاً للدستور 0 ومن حيث إنه تنفيذا لحكم المحكمة الدستورية والذى نشر بالجريدة الرسمية في العدد 46 بتاريخ 16/11/2000 انهار سند وزير الداخلية في إجابة النائب العام إلى طلب إدراج بعض الأشخاص على قوائم الممنوعين من السفر أيا ما كانت مبررات هذا الطلب ولو كان تدبيرا احترازيا لمواجهة خطورة إجرامية 0 ومن حيث إن الدساتير المصرية المتعاقبة حرصت على إعلاء شأن حرية المواطن في التنقل من مكان إلى آخر داخل البلاد وفى مغادرة إقليم البلاد كلية والعودة إليه متى شاء وتوكيدا لقيمة هذه الحرية حدد المشرع الدستوري الأداة التى يناط بها تنظيم هذه الحرية فقصرها على أداة واحدة هى " القانون " ، فقد استخدم عبارات عدة منها " في حدود القانون " التى وردت في المادة في المادة ( 10 ) من دستور1958 ، وعبارة " إلا في الأحوال المبينة في القانون " التى وردت في المادة ( 31 ) من دستور 1964 ، والمـــــادة ( 50 ) من دستور 1971 ، وعبارة " وفقا لأحكام القانون " الواردة في المادة ( 41 ) من دستور 1971 ، وعبارة " وينظم القانون هذا الحق وإجراءات وشروط الهجرة ومغادرة البلاد " التى وردت بالمادة ( 52 ) من دستور 1971 ، بحيث لا يجوز معه للسلطة التشريعية أن تتسلب بأي حال وفى أية صورة من اختصاصها الدستوري بتنظيم الحق أو الحرية لتتنازل عنه لسلطة أخرى أيا كانت وإلا وقع تصرفها في حومة مخالفة أحكام الدستور ، كما لا يجوز لأي سلطة اغتصاب الاختصاص المقرر للسلطة التشريعية في هذا الشأن وإلا وقع ما صدر عنها في هذا الخصوص مصادما لأحكام الدستور 0 ومن حيث أنه ترتيبا على القضاء بعدم دستورية نص المادتين 8 و 11 من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959 المشار إليه ، زال الواقع القانونى الذى كان قائما ومنظما لضوابط المنع من السفر ووضع المواطنين على قوائمه ، الأمر الذى يترتب عليه النزول على ما تضمنته المادة رقم " 41 " من الدستور تطبيقا بحسبان أن المشرع الدستوري تقديرا منه ونزولا على ما أولاه للحرية الشخصية من منزلة عصية على التطاول عليها خول القاضى المختص والنيابة العامة الاختصاص في منع المواطن من التنقل متى كانت ضرورة من تحقيق تستلزم ذلك أو بغية لصيانة أمن المجتمع ، ومن ثم فلم يعد لأية سلطة إصدار أمر بذلك بل بدا متعينا اللجوء إلى صاحب الاختصاص دستوريا في إصدار مثل هذا الأمر ، ولما كان ثمة فراغ تشريعي فيما يتعلق بتنظيم أحكام المنع من السفر وضوابطه ،شكلية كانت أو موضعية ، على نحو ما انتظمته أحكام قانون حماية القيم من العيب الصادر بالقانون رقم 95 لسنة 1980 الذى نص في المادة رقم "23 " منه على أن ( المدعى العام الاشتراكي أن يطلب إلى المستشار المنتدب طبقا لحكم المادة " 19 " من هذا القانون إصدار أمر بمنع الشخص من مغادرة البلاد إذا اقتضت ذلك ظروف التحقيق ، وعلى المدعى العام الاشتراكي أن يعرض الأمر والأسباب التى بنى عليها خلال ثلاثين يوما من تاريخ إصداره على محكمة القيم وإلا اعتبر الأمر كأن لم يكن وعلى المحكمة أن تنظر فيه خلال خمسة عشر يوما من تاريخ عرض الأمر عليها بعد إعلان المطلوب إصدار الأمر ضده ، وتصدر المحكمة قرارها إما بإلغائه أو بتعديله أو باستمراره ) - وعليه فقد بات أمرا مقضيا سرعة تدخل المشرع لسد هذا الفراغ التشريعى تنظيما لذلك القيد الذى تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع باعتباره قيدا على رافد من روافد الحرية الشخصية 0 ومن حيث إنه وإزاء هذا الفراغ التشريعى - وإلى أن يسن المشرع تشريعا تنتظم أحكامه ما سلف التنويه به - فإن قضاء المشروعية لا مناص من القيام بدوره سدا لذلك الفراغ وبسطا لدوره في صيانة وحماية الحقوق والحريات فضلا عن رعاية صالح المجتمع وأمنه وذلك كله في ضوء أحكام الدستور ، بحسبان أن قاضى المشروعية ذو اختصاص أصيل بالفصل فيما يتعلق بالأنزعة المثارة بشأن المساس بحقوق الأفراد وحرياتهم ، خاصة وأن قضاء المشروعية - قياما بمقتضى ولايته - يجرى موازنة فيما يتعلق بحقوق الأفراد وحرياتهم وصالح وأمن المجتمع وصيانة المصالح العليا للدولة ، نزولا على القاعدة الأصولية التى تقضى بترتيب المصالح في ضوء مدارجها عند المنازلة في ساحة القضاء 0 ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن المدعى يجرى التحقيق معه - وآخرين - فى القضية 11727 لسنة 1996 إدارة الشرابية المقيدة برقم 364 لسنة 1996 ح ن شمال والتى موضوعها وجود عجز فى البضائع المخزنة باسم المدعى - عميل بنك القاهرة فرع الحرية - فى مخزن غمرة التابع لبنك القاهرة بقيمة 1387675 جنيها والمودعة لدى البنك ضمانا للتسهيلات البنكية التى حصل عليها المدعى ، وإذ قررت النيابة العامة فى مذكرتها المودعة ملغ الدعوى أن التحقيقات لاتزال جارية فى القضية ولم يتم الانتهاء منها بعد - ولما كان الصالح العام يستلزم وجود المدعى داخل البلاد حتى يتم الانتهاء من التحقيقات حفاظا على المال العام - والذى تعد أموال بنك القاهرة جزءا منه - ولما كانت حماية الأمن الاقتصادى للبلاد يعلو - فى يقين هذه المحكمة - على حق المدعى فى السفر إلى خارج البلاد فى مدارج ترتيب المصالح فى مدرج المشروعية وتعتبر هى الأولى بالحماية والأجدر بالرعاية ويضحى طلب المدعى تمكينه من السفر للخارج فاقدا لسنده الواقعى القانونى ، وعلى المدعى ألا يلومن إلا نفسه إذ وضع نفسه موضع الشك والريبة مما جعله محلا للتحقيقات الجنائية وعليه أن يسارع إلى تبرئة ساحته خلال التحقيقات التى تجريها النيابة العامة حتى يكون جديرا بحماية قضاء المشروعية الذى تحمل لواءه هذه المحكمة 0 ومن حيث إنه لما كان ما تقدم فإنه يتعين القضاء برفض الدعوى مصروفاتها وإلزام المدعى مصروفاتها عملا بحكم المادة 184 من قانون المرافعات 0 فـــــــــلهذه الأسبـــــــــاب **************** حكمت المحكمة ************ برفض الدعوى وألزمت المدعى المصروفات 0 ســـــــــكرتير المحكمـــــة رئيــــــس الــــــمحكمة

أقام المدعى هذه الدعوى بمـــــوجب صحيفة أودعت قلم كـــتاب المـــــــحكمة فى 3/3/2002 يطلب فيها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء قرار النيابة العامة بإدراج اسمه على قائمة الممنوعين من السفر وذلك على سند من أن هذا القرار فاقد للمشروعية وللسبب القانونى الصحيح كما أنه طبيعة عمله تقتضى دوام سفره للخارج فضلا عن أن حالته الصحية تستوجب عرضه على الأطباء المعالجين بالولايات المتحدة الأمريكية 0 ونظر الشق العاجل من الدعوى بجلسات المرافعة ، وبجلسة 21/5/2002 حكمت المحكمة برفض الدفع المبدى بعدم اختصاصها ولايئا بنظر الدعوى ، وباختصاصها وبقبول الدعوى شكلا وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وألزمت المدعى مصروفاته وأمرت بإحالة الدعوى إلى هيئة مفوضى الدولة لإعداد تقرير بالرأى القانونى فى طلب الإلغاء ، حيث أودعت الهيئة تقريرا ارتأت فيه الحكم برفض الدعوى 0 ونظرت الدعوى بجلسة 15/4/2003 وفيها قدم وكيل المدعى حافظتى مستندات طويت أولادهما على صور من تقرير للطب الشرعى ومن حكم جنائى صادر فى عام 1998 وطويت الأخرى على صورة من تصميم قرية سياحية كما قدم مذكرة طلب فيها الحكم بإلغاء القرار المطعون فيه ، حجزت الدعوى للحكم بجلسة اليوم مع مذكرات ومستندات خلال ثلاثة أسابيع ، وخلال الأجل أودع محامى الحكومة مذكرة طلب فيها الحكم برفض الدعوى وقد صدر هذا الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به 0